风电开发如何守好用地“红线”？

为推动可再生能源高质量发展，进一步规范风电场项目建设使用林地，减少对森林植被和生态环境的破坏和影响，国家林业和草原局日前发布《关于规范风电场项目建设使用林地有关工作的通知》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），向社会征求意见。

早在2019年，国家林业和草原局就发布了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号），并自发布之日起施行，有效期至2024年2月28日。在业内看来，此次发布的《征求意见稿》，既是对相关管理规定的延续，也体现出新的变化与要求。

近年来，在碳达峰碳中和目标推动下，我国风电产业快速发展，装机规模不断扩大。如何在风电项目建设中守好用地“红线”、做好产业发展与生态保护之间的平衡、推动风电行业高质量发展，成为当前需要关注的重要问题。

项目建设用地进一步规范

据了解，陆上风电场项目建设多沿地势较高的山脊、山岗布设风机，并配套建设道路和集电线路，点多线长。这些地方既是山地生态系统的重要分水岭，也是生态最脆弱的地带。风电项目建设大范围扰动地表，影响地表植被，如果处理不当，极易造成大面积水土流失，加剧区域生态退化，对森林资源安全和森林生态整体功能产生较大影响。

《征求意见稿》提出，自然保护地、重点国有林区以及沿海基干林带，属风电场项目禁止建设区域。上述区域内已有风电设施原则上不进行改造升级，严禁扩大现有规模与范围，运行期满后，各地可结合实际，逐步有序退出。此外，《征求意见稿》还对风电场建设使用林地限制范围、道路和临时用地管理、使用林地手续办理等作了较为细致的规定和说明。

中国林业科学研究院林业科技信息研究所森林资源与环境经济研究室主任吴水荣在接受记者采访时指出：“此次发布的《征求意见稿》相较于2019年的文件，其社会背景和政策目的有所不同。2019版本文件发布时，风电场项目建设使用林地有关问题比较突出；而经过2019版本文件5年的指导和规制后，整体情况已经有很大的好转，故此次《征求意见稿》主要以‘双碳’背景下，进一步规范相关风电场项目建设使用林地有关工作为目的，力求在保护环境的前提下推动风电建设，推动可再生能源高质量发展。”

在吴水荣看来，此次发布的《征求意见稿》也更加注重发挥各级林草主管部门的主观能动性，更加注重林草部门与其他部门间的协调联动。“例如，在风电场建设使用林地禁止区域，并未‘一刀切’禁建，而是赋予省级主管部门更多权限。”

要破解产业发展与土地资源矛盾

近年来，我国风电产业快速发展。来自国家能源局的统计数据显示，截至2023年底，全国累计发电装机容量约为29.2亿千瓦，同比增长13.9%。其中，风电装机容量约为4.4亿千瓦，同比增长20.7%。

风电装机规模不断扩大的同时，产业发展与土地资源之间的矛盾也开始凸显，甚至出现一些违规开发现象。比如，2023年5月，广西壮族自治区第六生态环境保护督察组督察发现，来宾市风电场项目存在违规建设、野蛮施工问题，毁林占林及生态破坏问题多发，水土流失严重。

一方面是违规占地开发，另一方面是“红线”之外的合规开发用地空间不足。

国家能源局局长章建华日前在公开发表的署名文章中指出，当前重大项目建设面临诸多资源要素制约。集中连片新能源发展用地、用海空间不足，水电、核电、输电通道等工程建设与生态敏感区协调难度大等。

“按照国家碳达峰碳中和任务目标要求，风电等可再生能源还需要大规模发展，因此也需要加大土地资源要素供给和保障力度。目前，这方面的制约性因素还比较多，具体表现为风电等新能源项目没有国土空间用途专项规划、复合用地认定标准和建设要求不明确、土地性质认定不统一、林地限制较多等问题。”中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩对记者表示。

青岛安华新元风能股份有限公司董事长鲁中间告诉记者：“目前，国家对基本农田红线、生态保护红线以及城镇开发边界控制线这‘三线’的规定很明确，是不能触碰的。经过近十几年来的大规模开发，未来符合要求的光伏风电建设用地量会越来越少。”

除此之外，当前还存在土地性质不明确的问题。“各部门土地性质认定不统一是目前在风电项目开发中面临的最大问题。”鲁中间坦言，“找到一块适合安装风电的场地，前期需要做大量的调研工作，并且要通过很多部门的审批确认；我们常遇到土地政策模糊的情况，有的部门说是荒地，有的部门说是林地或农地。在这种情况下，我们的前期开发投入可能就‘打水漂’了。”

建议制定更具弹性的用地政策

发展风电产业是我国推进能源转型、应对气候变化的重要途径之一，与此同时，我国生态脆弱，如何正确处理好风电开发与森林资源保护的关系至关重要。

国家林业和草原局在《征求意见稿》中提出，建立风电场项目使用林地审查协调联动机制，各级林业和草原主管部门要与同级发展改革、能源、自然资源主管部门做好风电开发建设规划和核准工作的衔接，提前介入风电场项目选址，指导用地单位避让生态脆弱区域和生态敏感区域。

在秦海岩看来，风电开发与生态资源保护不是对立的关系，而是互利共生、和谐发展的关系。“实际上，风电项目是最节约土地的发电形式，占地面积非常小。在不影响农作物产量、不影响林草地和自然保护区的情况下，可制定更富有弹性的用地政策，鼓励节地技术应用，避免‘一刀切’或主观性排斥，给予风电适度的发展空间。”

“建议为新能源开发预留足够国土空间，保障新能源发展用地用海需求；同时，结合实际情况制定和完善新能源复合用地认定标准、建设要求等，鼓励与农业基础设施统筹规划建设风电项目，允许采用租地方式发展分散式风电项目，在风电项目占用林地草地方面给与适当弹性，根据不同占地面积设置不同审批级别，下放部分审批权限。”秦海岩表示。

“此外，建议建立自然资源、生态环境与能源主管部门之间的土地规划协同机制，制定风电项目生态环境保护标准和技术规范，鼓励‘环境友好型、生态效益型’风电场建设，助力实现风电场与周边生态环境的和谐共处。”秦海岩指出。