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欧盟光伏双反初裁评析:欧委会调查方法论严谨但论据松散

   2013-06-25 世纪新能源网顾理旻14950
核心提示:6月4日,欧委会公布了对中国双反暂时的临时性措施513/2013令,11.8%的税率,比大家预期的都要低,这大概要多亏商务部的积极磋商与李总理

6月4日,欧委会公布了对中国双反暂时的临时性措施513/2013令,11.8%的税率,比大家预期的都要低,这大概要多亏商务部的积极磋商与李总理的欧洲之行。但是,若8月6日起进一步磋商无进展,则将按照原来的税率,即按平均47.6%税率课税。


欧盟的光伏双反临时性法案已经出台,但作者发现在看似合理,逻辑紧密的513/2013法令背后,欧委会有不少值得商榷的逻辑与行为,就此列出一些,抛砖引玉与大家探讨。当然,欧委会在调查过程中,只要流程合理,方法论成熟,相信就算有值得商榷的地方,中方企业也难以挑战。但这些问题的存在至少值得我们去思考欧盟这次发起双反行为的本质,并帮助我们认清其背后的逻辑与手段,从而在今后的工作中更好地处理这些纠纷。

1.倾销幅度的认定
在欧盟反倾销幅度的认定上,之前已有多家媒体、多位专家作过解读。因中国的市场经济地位一直不被欧盟承认,因此在确定某样被反倾销调查产品的正常价格的时,欧盟可以采用第三国产品的价格而不是我国供应商提供的同类型产品在中国国内销售的价格,这使得我们在被反倾销幅度的认定方面高出不少。根据IHS Solar组件价格研究,在欧盟反倾销调查涵盖期(2011年7月~2012年6月),中国供应商在中国内销的光伏组件价格,基本上保持在比对欧出口价格低约5%~10%的范围。此外,光伏组件出口商出口组件还能获得17%的出口退税。相信若中国被赋予市场经济地位,能以其国内销售价格为组件正常价格依据,基本可以确定不会被认定倾销或者倾销幅度会非常少。

2.倾销造成欧盟产业受损害因果关系的判定
在欧委会513/2013法令E章(探讨倾销与损害的因果关系的章节)的3.2节中,欧委会试图论证其他一些因素是否也会严重损害欧盟光伏制造业,使目前欧盟光伏制造业的受到的损害主要由中国出口商倾销行为造成的这一论断不成立。其中很重要的一点是探讨欧盟各国光伏固定上网电价的恶化,如补贴电价下降,补贴政策取消以及设置每年可享受到补贴的安装上限造成欧盟组件需求的下降是否大到足已对欧盟光伏制造商造成当前这般的严重损害。

在该节总结中,欧委会谈到欧盟各国光伏固定上网电价演变确实对欧盟整体需求有消极影响,但认为调查涵盖期间(2011年7月到2012年6月)欧盟市场的组件需求没有因此而大幅下降(欧委会同比2011年全年与调查涵盖期的需求,发现需求只是从19,878MW下降到17,538MW)。所以从市场需求的角度看,认为欧盟各国光伏固定上网电价的补贴恶化导致的欧盟市场少量需求减少不能否定中国出口商的倾销行为对欧盟制造商造成的损害。

这个观点的逻辑是值得商榷的。因为我们都知道,在光伏补助大幅下调的背景下,市场对光伏组件的需求没有大幅度减少主要归功于光伏电站成本的快速下滑,其中电站软成本(批文,各类评估,设计,施工等)下降幅度毕竟有限,所以光伏系统成本的下降主要由组件,逆变器等光伏部件的价格下降所驱动。若组件保持价格不变,那么那段时期欧盟市场需求量显然会下降更厉害。为保证项目收益,欧盟系统集成商选择更多地采购中国组件而不是向本土厂商采购,因为中国组件相对更便宜。从这个角度来讲,补贴下降本身对欧盟光伏制造业的影响不可谓不大。


 
所以,仅凭借固定上网电价的补贴恶化没有导致欧盟需求量大幅度减少,便认为补贴情况恶化对欧盟光伏制造业影响不大从逻辑上讲是不充分的。

同样在欧委会513/2013法令E章的3.6节202~203段中,欧委会试图证明 “欧盟光伏制造业目前受到的损害是由欧盟光伏制造商成本控制不力,相关费用较中方企业比偏高造成”这一观点不成立。论据是根据欧委会调查,欧厂的组件、电池生产成本在调查涵盖期内稳步下降,但因中方光伏产品出口商存在倾销行为,欧厂无法享受到生产成本下降带来的福利。而中方在原材料与设备成本与欧厂比并没有优势,因双方多晶硅成本类似,而双方所用设备往往都有欧洲设备商提供。

这个观点的也有一定问题。根据IHS Solar的硅料-〉组件的成本、价格研究,在欧盟双反调查涵盖的2011年7月到2012年6月间,硅成本在组件中的比重仅保持在20%左右,辅材与折旧占80%,其中辅材价格更是组件成本的主导因素。硅成本早已不再是当年决定组件成本的决定性因素。在中国尤其是长三角等地,光伏产业配套十分完善,各类辅材供应商数量众多,十分有利于中方企业控制辅材成本。大多数材料的国产化,又往往使中企比欧厂更易获得更便宜的“中国制造”的材料,因此,辅材成本控制更有优势。而“中国厂所用设备多来自欧洲因此折旧成本与欧洲厂相似”,这一说法也并不成立。从硅片到组件生产各环节中,虽然中国生产商确有许多关键设备从欧洲进口,但更多设备已经实现了国产化,价格比欧设备厂提供的要便宜不少。因此在折旧年限、方式类似的情况下,只会更少。

因此,欧委会仅凭产品中一小部分成本相似(多晶硅)而无视更多的决定成本的因素,便认为中方企业成本控制未必比欧厂好,而判定欧盟光伏生产商自身成本控制不力不是造成其当前所受损害的主要原因很不严谨。

3.公共利益测试

欧盟的双反调查中采纳公共利益测试。在采取倾销幅度认定、产业损害标准以及反倾销措施时,兼顾考虑公众利益尤其是消费者与用户(包括中间生产人)的利益, 在进行贸易保护的同时平衡各方利益。在光伏双反的案例中,欧委会对五方面的利益相关方进行了公共利益测试,即欧盟光伏制造商(晶硅组件,电池,硅片),独立光伏产品进口商(非中国出口方在欧洲设立的法人实体),设备及材料供应商,系统集成商及消费者。欧委会公共利益测试的结论表明,各方总体上认为对中国生产的光伏产品征税的利大于弊(也包括考虑了对消费者的影响),因此,欧委会认为在公共利益方面,不存在具有说服力的理由,拒绝向中国生产的光伏产品征反倾销税。

可是IHS Solar发现,在其发放的150份公共利益测试调查问卷中,93份发到欧制造商,只有57份分发到了其他企业,见图1。在这个当中,系统集成商仅收到13份问卷,而且其中仅有6份因被认定不完整而无效,剩余7家企业直接雇员总数为550人(另外欧委会承认,在36份参与测试的独立光伏产品进口商中,应该有不少其实是系统集成商,但是在初裁调查时候无法明确这些企业的身份)。



图1:欧盟针对中国反倾销调查案中公共利益测试问卷分发情况

各方的态度差异明显,欧盟制造商强烈呼吁征税,据欧委会调查,这部分厂商在2011年7月到2012年6月期间,共计有直接雇员25,000名。

a. 36家参与测试的独立进口商(其中有许多应为系统集成商,但是欧盟目前将他们划为进口商)认为,若征税会影响其经营。欧委会虽承认影响,但认为征税目的仅为限制中国所涉产品出口而非不让中国出口,征税后进口商依然可以从中国进货;且若进口商不从中国进口,可从其他地方进口,因此消极影响有限。

b. 设备及材料供应商们认为目前在中国的业务比例较高,若征税将影响其利益;欧委会认为中国光伏产业产能已经过剩,所以欧洲光伏设备及材料厂在中国是市场的生意前景本身就不乐观,而部分限制中国对欧光伏产品出口造成的设备及材料供应商在中国市场的损失会由其他区域厂商因受益于欧盟双反决议加强购买力来弥补。

c. 系统集成商对此事的态度欧委会没有在文件中披露,但是却用了近1页的篇幅(法令中243段~250段)反驳瑞士巴塞尔经济研究机构Prognos关于光伏系统集成业雇用的就业人数过高而不可信,若欧盟对中国光伏产品征反倾销税,对这个行业的就业人口影响并不大,并认为许多光伏系统集成商有能力转作其他类似的工作,因此征税对系统集成商的影响是有限的。

d. 欧委会没能找到任何消费者或消费者协会参加公共利益测试,但是认为征税造成的光伏系统成本上升会由各类中间商销纳掉部分,因此对消费者利益影响有限。另外,若欧洲光伏制造业彻底退出,中国制造商将扩大其对市场的影响力并借此涨价,因此若不征税限制,对消费者同样非常不利。

IHS Solar发现欧委会在操纵整个公共利益测试的时候充满着偏见与矛盾。一方面,问卷发放的对象数量存在明显不平衡,大多数问卷发放给了支持征税的欧盟制造商,而最有可能提反意见的系统集成商与消费者几乎被忽略。欧委会的理由是很充分的,这些厂商在欧委会公布开展公共利益测试后没有向积极参加,并“make themselves known”。但是,有许多资料表明,欧盟的公共利益测试本身就具有很大的主观性,一份来自瑞典国家贸易局的资料表明,欧盟在1998年到2010年发起的287起反倾销案调查中,仅有4%不到因不符合公共利益测试而终止。回到本次光伏反倾销案中如此少的消费者与系统集成商参与,不得不说欧委会确有主观操纵测试结果的可能性。

另外,对于除欧盟制造商外的利益相关方提出的不同意见,从513/2013令中陈述的情况来看,欧委会往往采用避重就轻或迂回或想当然的方式予以回应,并最终判定若征税,这些利益相关方不会受到大的消极影响。面对独立进口商的担忧,欧委会想当然地认为替换进口商与合作伙伴对独立进口商很容易;面临设备及材料商的反对时,欧委会想当然地认为中国外其他市场会帮助设备及材料商渡过难关;针对系统集成商显然的不赞成声音时,欧委会选择的迂回方式,挑战Prognos关于光伏业雇用的就业人数的计算(认为若征税,265,000就业人口将受到影响),并由此得出征反倾销税对下游就业人口影响有限的结论。殊不知,即使按欧委会在513/2013令中所说的逻辑重新计算受征税影响的就业人口,实际的光伏下游从业人员人数仍然会远远高于欧委会认定的欧盟光伏制造业的25,000人,但欧委会在513/2013令却避重就轻不提这点。最后,在没有消费者参与的情况下,欧委会想当然地认为,中国光伏厂商若有一日独占欧盟市场,将联合起来提高价格,使消费者受损,因此税不可不征。彻底暴露了欧委会主观上急于对中国光伏出口商征反倾销税的心态。

4.结论
整个反倾销调查中,欧委会充分利用了规则赋予他们的权利,在倾销幅度的认定,倾销造成欧盟产业受损害因果关系的判定以及公共利益测试中,给出对于中方的不利判定。尤其在因果关系判定及公共利益测试中,加入了许多主观判断,左右了中欧光伏反倾销案初裁结论的推出。但是,从现在到这个案子的最终定案还有5个多月的时间,也存在许多变数,当然,若没有中央相关部委,领导在这件事上的关心,单凭企业很难实现逆转,毕竟从上述对初裁分析我们可以看到,欧委会已经接近做到了欲将之罪,何患无辞呢?看似严谨调查方法论下,存在着许多主观,不严密,甚至是有逻辑错误的论据

作者:顾理旻 (Glenn Gu) – 光伏高级分析师 IHS Solar
 
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