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回顾|德国《可再生能源法》的六次修订

   2021-06-17 风能专委会CWEA29890
核心提示:2020 年12 月18 日,《德国可再生能源法》(Eerneuerbare Energien Gesetz,EEG)的修订版(EEG2021 Novelle)以357 票赞成、260
2020 年12 月18 日,《德国可再生能源法》(Eerneuerbare Energien Gesetz,EEG)的修订版(EEG2021 Novelle)以357 票赞成、260 票反对获得通过。2021 年1 月1 日,该法律正式生效。

德国《可再生能源法》于2000年出台,随后进行过五次补充修订(EEG 2004、EEG 2009、EEG2012、EEG 2014 和EEG 2017),此次是第六次修订。从几乎每3 年一次的修订频率中,大众可以看到德国能源转型的耐心,以及期间经历的僵局与突破。


回顾

30 年前,在气候变化、能源供应安全和反核运动等因素的综合影响下,德国开启了能源转型的征程。以固定电价扶持可再生能源发展成为此后一段时间制定能源法律的主线。

1991 年,《电力上网法》(StrEG)正式施行。该法律借鉴美国模式,要求电网运营商以固定电价收购可再生能源电力。有专家指出,这部法律带有浓厚的美国印记,简单粗暴的定价机制有助于迅速打开局面。

2000 年,德国在此基础上推出符合国情需要的《可再生能源法》,其中差异化、可长期(长达20 年)执行和定期调整的固定电价政策占据了大量篇幅。同时,它为电网运营商提供了详尽的附加费用标准(renewablessurcharge)和分担机制,以附加费的形式向消费者征收补贴费用。此后,德国的风电和光伏发电装机实现快速增长。

除了德国, 越来越多的欧洲国家意识到发展可再生能源的紧迫性。2004 年,欧盟推出《可再生能源电力指令》(RES-E),规划能源转型路径。针对于此,EEG 2004 在进一步细化电价机制的基础上,积极落实欧盟的要求,设定了相应的阶段性目标:到2010 年可再生能源发电量占总发电量的12.5%,到2020 年达到20%。

然而,经过多年培育,德国可再生能源产业拥有自己的扩张节奏,其发展速度被严重低估。2007 年,德国可再生能源发电量占比达14%,超过设定目标。同时,补贴政策暴露出很大弊端。政府通过固定电价对市场进行干预,某种程度上扭曲了电力市场的正常运行轨迹。

随后,德国政府开始调整对可再生能源的支持力度,制定合理的发展目标、促进电力市场健康可持续发展成为接下来的重中之重。

EEG 2009 的条款由上一部的12条扩充到66 条,外加5 个附录。通过对可再生能源电力发展路径进行更为全面、细致的思考与设计,该法建立起基于发电量的固定上网电价调减机制。同时,该法首次提出市场化方面的条款。

2012 年,新修订的EEG 2012 首次将可再生能源电力的长期目标写入了法律文件,提出2050 年之前使可再生能源发电量占比达到80%,借此向市场释放出强烈的信号。该法通过设定补贴上限、装机容量上限等方式缩小补贴规模。以陆上风电为例,规定每年新增装机容量为240 万~ 260 万千瓦,超出部分则对电价进行递减式调整。此外,还通过补偿机制保护可再生能源项目的合理收益。当陆上风电机组发电量低于参考电量的150% 时,该机组享受初始电价的期限便延长。

长期的“偏爱”叠加由此带来的高昂电价,补贴政策一度在德国社会各界引发争议,政府不得不加速“断奶”。

为解决补贴成本快速提高等问题,EEG2014 进行重要变革:一是控制可再生能源新增装机速度,并加强配套设施建设,以提高能效;二是引入直接销售机制,鼓励可再生能源电力供应商直接参与市场化交易,并从电力系统运营商处获取市场溢价;三是由长期固定电价收购制度,转变为以市场为导向的竞标制度。在给予风电开发商一定缓冲,继续实施电价支持政策的同时,废止现有的过度补贴和奖励政策。

实际上,经过多年发展,在政策的大力扶持以及德国民众的无条件支持下,部分可再生能源电力品类,如陆上风电和光伏发电等的技术已较为成熟,有能力公平地参与市场竞争。基于此,EEG 2017 全面引入招标制度,固定上网电价的时代正式落幕。至于一些技术尚不成熟、发展尚需时日以及市场份额较小的可再生能源产业,自然另当别论。

新的目标

德国联邦电网署(BNetzA)的数据显示,2020年,德国可再生能源发电量占比达到49.3%。这代表了德国能源转型的阶段性胜利。但近几年大幅放缓的开发速度,则给胜利蒙上了一层阴影。据风电咨询机构Deutsche Wind Guard统计,2020年德国陆上风电新增装机容量仅为1.4GW。德国风能协会等组织认为,若不做出改变,德国注定无法完成目标。


表1 德国EEG 2021设定的各类可再生能源年度装机目标

针对发展缓慢的问题,部分企业表示,繁复的审批流程以及“1 公里规则”等选址限制让他们对风电项目望而却步。有专家认为, 由于对风电开发接受度较低,部分地方政府会利用一些政策来阻碍项目开发。

EEG 2021 规定, 当风电机组与市区(municipality)之间的距离小于2500米时,开发商可以选择向当局提供0.2欧分/千瓦时(约合人民币0.015元/千瓦时)的利润分成。这部分费用由电网运营商和终端用户分摊。

面对南、北部资源与用能分布不均的问题,德国始终未能建设起完善的远距离输送能力。EEG2021 为此引入了南部支持政策(southern quota,也叫南部配额),将陆上风电项目招标量的15%(截至2023年)和20%(截至2024年)分配给南部地区,其余容量在其他地区进行分配。


德国南部及北部县级行政区划(南部地区为深橙色)及2020年德国各省累计装机情况。

来源:EnergieAgentur.NRW,BundesverbandWindEnergie e.V. (BWE)

此外,EEG2021 还为光伏发电提供了很多支持政策,比如将高速公路和铁路旁边110米范围内可用于建设光伏发电项目这一规定范围延伸到200米。同时,鼓励小型屋顶光伏以及建筑光伏一体化等项目的建设。

此次修订最重要的是设定发展目标。此前,欧盟提出德国每年至少需增加6GW的陆上风电和10GW的光伏发电装机容量,才能完成其应对气候变化的目标。为此,大众对德国的新目标充满期待。EEG2021 强调到2050年所有电力行业和用电终端实现碳中和等目标。它规定到2030年,使陆上风电累计装机容量达到71GW、海上风电达20GW、光伏发电达100GW、生物质能达8.4GW,并为可再生能源设定了更为详尽的年度发展路径。

对于这一路径, 目前舆论普遍认为,远远不够。异于此前积极的态度,此次目标设置过于保守。为了实现应对气候变化目标,据德国联邦能源和水经济协会(BDEW)测算,德国陆上风电年度新增装机容量需维持在3.7GW以上,弗劳恩霍夫太阳能系统研究所(Fraunhofer ISE)的研究结果表明,至2030年,德国光伏发电必须保证10~ 14GW的年度新增装机容量。过大的差异令各界难以接受。德国太阳能工业协会(BSW)表示:“这是在错失应对气候变化的机会。”

因此,EEG2021 是否能为德国能源转型续上“一把火”,尚未可知。 
 
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