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监管(或行政管理）与其监管(或行政管理)对象的运行机制相互促进并相互制约，不可分割单独看待。所以，不论谈监管还是谈行政管理，均不能离开其对象的运行机制。行政管理体制下，我国现有电力行业计划制度通俗来说，主要分为三大制度：项目核准、电价审批、发电计划分配，其中的发电计划分配既包括年度电量平衡制度也包括电力调度机构执行的计划调度制度。2015年印发的中发9号文件，启动的电力市场建设工作就是推动原有计划三大制度向市场化机制和市场监管制度过渡。监管制度过渡的速度很大程度上制约着电力市场建设工作的快慢，而监管制度的质量与执行效果甚至可以决定电力市场化机制的具体方向。
1我国传统的计划制度
我国计划制度几经变化，在近十年进入了稳定成熟的阶段，分为规划管理、电价管理和运行管理三个部分，并在过去的十年了取得了辉煌的成绩。电力行业在保证价格基本平稳的前提下，克服了煤价高涨等等不利因素，实现了发电容量的超常规发展，特别是连续几年每年一亿千瓦的装机容量增长，保证了我国国民经济飞速发展所需的电力供应。这不但是我国改革开放史上的巨大成绩，在世界范围内也是电力行业发展的“奇迹”。
成绩证明在我国经济发展的过去十年，这三大制度充分发挥了作用，是行之有效的制度。具体来说，规划管理制度以项目核准为依托手段，根据经济发展的预测，计算各地区电力电量的平衡情况。以煤机为例，设定某一利用小时数为当地电量供需平衡指标，当预测某地煤机达到或低于这一指标，则认为当地电量供应可以满足当地负荷预测所需电量；如果预测煤机利用小时数高于这一指标，则需要核准新的电源项目。电价管理部门直接使用规划管理部门项目核准时使用的利用小时数，作为核定发电机组回收投资、获得投资收益所需电价水平的依据。运行管理部门制定年度电力电量平衡预案（发电计划），则是一方面落实规划管理部门设想的电量平衡，另一方面落实价格管理部门给出的投资回报机制。通俗的讲，三大制度对于电力项目就是一个“管生又管养”的机制。
三大制度有效运行的前提条件是经济结构和增长速度不发生大的改变，能够较为准确地预测负荷增长。在这一前提下，规划管理可以保证整个系统的冗余度，确保一定时间内系统可用电源容量的充裕；价格管理可以保证规划内的电源项目获得稳定的回报，在寿命周期内回收投资和收益，并给电源投资带来稳定的回报预期，有助于鼓励电源投资；运行管理也可以公平地将规划、价格管理的目标落实。
因此可以认为，规划、电价和运行管理三个环节构成了闭环的等边三角形关系，相互依存，任何“一角” 的彻底放开，都会带来另外“两角”的放开或巨大改变。
2新电改带来新的运行机制
改革开放30多年来经济总量年均近10%的持续高增长，将中国经济带到了世界第二大经济体。然而，国民经济总量基数增大、经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，以及前期刺激政策造成的产能过剩等原因将我国经济发展带入增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段。经济增速与经济结构的改变导致原有的电力负荷预测出现偏差，实际利用小时远低于预计利用小时，大大影响价格管理手段的有效性。因此，调整电力行业结构、提高电力资源配置效率成为电力行业发展的必然选择。
新电改的到来恰逢其时，中发9号文要求按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。实质上，核心就是要建立现代电力市场体系，即电力系统运行的新经济机制。反过来说，形成真的电力市场体系才能完成中发9号文要求的“三放开”任务。
市场经济的基本价值观是“供需决定价格”，结合电的物理特性-发用实时平衡，直接要求发现电力价格的供需必然是实时的供需情况（显然没有开机的机组并不能进入供应序列，离线的用户也不能影响需求）。因此，现代电力市场由执行发现价格功能的现货交易、执行规避风险或锁定收益职能的中长期交易以及金融衍生品组成。直观上看，可以近似理解为中长期交易（含金融衍生品）将替代运行部门的年度电量平衡预案，而现货交易将代替电力调度机构执行的日计划和实时计划职能。其中，从国际经验来看现货交易机制必须以“顶层设计、强制推行”的方式建立起来，而中长期交易机制则可在运行部门真正退出行政手段后较为容易的建立起来。
以往由规划部门（长期）、运行部门（中短期）、电力调度机构（短期和即时）引导的电力资源优化配置职能，过渡至由市场中的电力价格执行，项目的投资回报将主要依靠市场竞争完成，而价格部门也将丧失其利用差别电价进行宏观调控的职能；规划部门执行容量保证（保证电力系统对于社会经济发展具有足够供应能力）的职能可采取两种方式：一是继续维持政府对电力企业保证容量充裕度的监管，美国部分州仅要求垂直一体化公司进行发、输、配、售环节的财务独立，如果电力公司无法保证容量充裕性，政府会强制要求其通过购买的方式进行保证；二是采用容量市场方式保证容量充裕度，美国部分州对垂直一体化公司发、输、配、售环节进行资产分离，并建立了容量市场，要求售电公司购买未来一段时间内容量义务的方式（获得容量市场收益的主体负责相应容量提供的经济责任）保证系统充裕度。
3适应新电改的监管体系
通往充分竞争、有效配置的电力市场机制并非一片坦途，一方面电力无法大量储存、潮流分布遵循物理规律以及输配环节自然垄断的特性，加上信息不对称风险，在电力市场中创造了诸多套利空间，增加了监管的难度与强度，对监管机构提出了精细化和专业化的要求。另一方面电力由于其特殊的物理属性，电力市场机制的设计和监管都将与其他大宗商品市场不同（例如世界上大宗商品市场化交易当中只有电力必须建设集中的现货市场），对监管人员的经济理论水平、电力运行经验和综合能力要求更高。
针对日趋加速的电力市场建设，建设具有独立性、专业性和权威性的电力监管体系迫在眉睫，主要应考虑如下工作：
一是构建独立的高级别电力监管机构，实施政监分离。将政府通过行政手段（计划）分配资源的职能放给市场，最行之有效的办法就是进行机构调整。监管结果的公平公正要求监管机构保持高度独立性，不受政府职能部门或者利益集团的干预或影响，独立地制订并执行监管政策，因此应设立高级别相对独立的电力监管机构。政府职能部门现有行业管理职能放给市场后，对电源项目既不再管“生”也不再管“养”，仅保留原有能源战略规划与宏观政策制定等功能。政府职能部门转型为主要负责规划国家能源战略、健全能源领域法规、制定合适能源政策以及能源战略储备，由电力监管机构负责市场机制建设与监管。简单说，就是政府职能部门未来只负责提出做什么（目标），电力监管机构负责怎么做（路径和方式）以及怎么监管。
二是集中电力市场监管职能，实施“独家施政、自负全责”。当前，我国电力监管的职能分散与多头管理割裂了本应相对完整的监督管理工作，造成电价、投资与调度运行各项工作协调难度大、成本高、效率低。改变这种“平时多龙治水、遇事无人负责”的尴尬局面，就应当集中电力市场监管职能，同时要求电力监管机构承担相应的全部责任，建立权责对等的监督问责体系。市场体系下，一般来说，电力市场监管职能按监管对象分类，可以粗略地分为主要针对发电侧的电力批发市场监管、主要针对售电公司的电力零售交易监管（可由地方监管机构执行）、针对垄断环节的输配电网企业监管以及针对电力调度交易机构的监管；按监管内容分类，可分为对竞争环节的准入监管、可靠性监管（类似安全监管）、成本监审与限价制定、市场规则设计与修改、市场规则执行监管、市场力监管、零售行为监管等，对输配电公司的监管还包括核定输配电价、建立激励机制、制定输配电网可靠性标准、设定输配电服务标准、审查电网投资计划等。
三是央地分工，划清电力监管职能界面。目前，我国电力管理体制基本格局是“央地相同、职能相似、上下两层”，这种体制优势是，在缺电时代可以实现央地齐心协力谋发展，缺点是在电力供应宽松后，各地由于拥有近乎完整的规划（近年下放地方核准权限）、运行职能以及部分电价核准职能（名义上电价核准在中央，实质上成本监审等基础工作由地方完成），造成各地对于电力资源的平衡方式属于天然的“省为实体、省间优化、区间调剂”。这是打破省间壁垒的根本性制度障碍，以及区域市场建设迟迟不能起步的主要原因，而非简单的“地方狭隘局部利益”。同时，考虑到发电、输电、配电和售电环节在市场设计和监管上存在以下不同：首先是以高电压等级交流环网为主的输电网往往与省级行政区并不重合，只能人为确定关口分开（输电网覆盖范围总体上大于省级行政区域）；其次是发电一般参与批发市场，输电一般为批发市场服务（电力市场范围大部分情况下将跨越行政区）；最后配电网属于地方基础设施建设，配售电业务直接接触用户。所以一旦决定开始建设电力市场机制后，电力批发市场建设和监管职能应交由天然跨行政区的中央电力监管机构统一负责，电源项目（接入输电网）和输电网规划由中央规划部门统一规划；对于作为地方基础设施的配电网与供水供热等公用行业一样，服从地方规划，配电、售电服务质量监管等工作，应完全交于地方电力监管机构。
四是依法赋予监管权威性，杜绝将计划职能翻牌。由于我国电力市场建设刚刚起步，全行业都是摸着石头过河，出现了很多“换汤不换药”的“监管”，其实就是原来的行政管理职能换了件“监管”的衣服，例如原来的“管理部门拍板”变成了“监管（原计划）部门协调”，长此以往监管机制的错位将极大延迟市场化进程，近期各地对此已有一定反映。因此，必须通过建章立制明确电力监管机构在市场规划、市场建设和市场监管方面的权力以及与之相对的责任；同时，由法律赋予监管部门对违规的机构和个人实施法规与经济惩处的权利，才能真正将监管政策执行到位。电力市场监管的目的是维护市场公平，换句通俗的话讲就是“搭台唱戏”，规则制定好，台子搭起来，市场主体公平竞争，谁在里头“兴风作浪”并且违反规则，监管机构应立即出手，其他市场问题则按市场规则解决。这并不意味着监管机构属于“点头不算摇头算”的看客，而是对监管机构提出了更高的要求，依据市场规则“吹哨子、判纠纷”可不那么简单，直接裁决的就是市场主体的经济利益，毫不夸张的说由于行政复议，未来监管机构做被告的几率大大增加。
五是落实经费，内外脑兼修。监管是不便宜的，天底下没有免费的监管，便宜的监管会导致浪费，越便宜的监管浪费越大。因为没有对监管的投入，监管机构自身不具备专家储备，没有形成战略性威慑，被监管的垄断环节对象就会增加投资，增加人力，降低效率，拥有市场力的竞争环节对象就会行使市场力，增加用户成本。所以一方面监管工作需要足够的运行费用，不能和过去一样使用“下级企业”提供的监管便利条件，更要保持和监管对象管理系统、技术装备同步（甚至水平更高）的资金配置，才能做到“魔高一尺、道高一丈”，形成足够的“战略威慑”。另一方面要保证监管人员的待遇，“待遇留人、事业留心”这才是一个良性的人力资源使用模式，并且足够的费用也可适应监管人员培训和再教育的需要。20 世纪 90 年代，英国有近 2／3 的公务员转到类似监管机构工作，美国、加拿大、荷兰、丹麦、澳大利亚等国均有类似的实践，监管发展是政府转型和服务型政府建设的体制基础，也就是说电力市场的第一代监管人员是从原来政府管制部门转型而来。考虑监管对人员要求的提高，相应的培训费用就成为了必然的列支项目。当然，政府官员转型为职业监管者需要一个过程，单单依靠监管机构完成全部监管工作必然是不现实的，繁杂而专业化的监管工作需要有偿引入外脑，可以考虑以PPP的方式动员分散在科研院所、社会各界的专业力量参与监管，并最大程度避免“监管俘获”。总而言之，由于电力市场监管涉及成本测算、价格制定、限制垄断等复杂且专业性强的工作，必须引进包括电力政策、电力市场、财务、法律等领域的专业人士，以及大量的专家服务。因此，在接受部分财政补贴的基础上应为电力监管机构创设一定服务收费权，按照公开、透明的原则，对相关企业收取处理市场纠纷、费率或服务条款审核的费用，将充分体现“将对市场主体的监管视为服务并相应收取费用”的理念。
最后，纵观国际电力市场建设和电力监管体（机）制建设，并不存在千篇一律的普适模式，但是正确的电力市场概念和正确的电力监管方法论至关重要，我们需要根据国情又充分服从一般性经济规律和监管理论进行探索，才能保证新一轮改革沿着既定的方向前进，同时确认和巩固电改成果，保障电改能稳定、有效、成功、深入地进行下去。
[1] 本文监管特指对垄断性环节的经济监管和对影响市场竞争环境的行为监管。
[2] 本文行政管理主要是特指我国的计划管理制度。
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