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各地电力体制改革进展评估的方法论

   日期:2018-01-11     来源:中国电力企业管理    浏览:5752    评论:0    
核心提示:建议国家发展改革委应重视电力体制改革评估体系的建设,评估体系要向社会公开征求意见,后续的评估结果适时公开,从而起到以评促
建议国家发展改革委应重视电力体制改革评估体系的建设,评估体系要向社会公开征求意见,后续的评估结果适时公开,从而起到“以评促建”的作用,正确和有效地引导推动电力体制改革的目的。

《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发2005[9]号)印发以来,各地结合自身实际,积极探索实践,改革成效显著,但问题也很突出。针对各地区电力体制改革进展的评估,是引领带动改革向正确方向发展的重要工具。刚刚结束的2017年中央经济工作会议明确指出,深化供给侧结构性改革是围绕推动高质量发展安排的重点工作,深化电力行业改革、降低用能成本是供给侧结构性改革的重要任务,加快形成绩效评价是保证推动高质量发展任务落实的重要环节。

2017年度及今后的电力体制改革进展评估,必须建立在科学的方法论体系上,体现出政策的价值导向。

对电力体制改革进展予以评估十分必要

建立科学评价机制,创建和完善制度环境,对改革进展与成效进行全面评估,是中央全面深化改革领导小组的明确要求,是推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展的制度保证。蓝图再美,不落实就是一幅幻景;文件再好,不落实就是一纸空文;决策再好,不落实只能原地踏步。

各地电力改革推行的好坏,直接影响全国深化电力体制改革的进一步决策部署,直接影响中央的形象和权威。支持改革、献计改革、监督改革、评估改革,从而推动改革并受益于改革,是置身于改革链条的基本立场和现实逻辑。对改革进展评估是深化电力体制改革链条的重要环节。

从过程角度讲,对电力改革进行评估,就是要把握对改革的理解和执行的态度,是否按照管住中间、放开两头的体制架构,落实“三放开、一独立、三强化”的改革重点。电力改革历史表明,对于一项改革举措,有的理解不到位,一知半解,出现畏难情绪,消极应付;有的“选择性改革”,容易的、对己有利的就用力推,复杂的、对己不利的就不推,阳奉阴违;有的改革决心不坚定,边改边回潮。

从结果角度讲,对各地电力改革进行评估,就是看改革是否取得预定成效,即是否加快构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,从而使市场在资源配置中起决定性作用,进而促进电力行业持续健康发展。

对电力改革进展和成效进行科学评估的现实意义就在于,确保各地落实中发9号文件和国家发展改革委批复方案不走偏、不拖延,避免“糊涂账”、“脚踩西瓜皮,滑到哪算哪”。

电力体制改革进展评估的基本思路

对各地区2017年电力体制改革的进展予以评估,要全面贯彻党的十九大精神和中央经济工作会议精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以中发9号文件精神为工作标尺,以《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)、《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)等领域的重要文件为边界。

评估的重点是,各地区是否切实贯彻落实中发9号文件精神;是否加快构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制;是否按照管住中间、放开两头的体制架构,落实“三放开、一独立、三强化”的改革重点。

评估的原则,一要坚持目标导向。评估的目的在于为进一步推进改革提供指导性和前瞻性的决策建议,而不是刻意“挑刺”和挫伤改革积极性。二要坚持以评促建。肯定成绩、特点与亮点,指出偏差和不足。三要坚持实事求是。结合各省试点的实际情况差异化地开展,尊重基层首创精神。四要坚持指标量化。直观地给出受评地区进展与成效水平,清晰地反映出各地区进程的差异。

电力体制改革进展评估的指标体系

进行电力体制改革进展评估,要关注改革组织、改革实施和改革成效三个维度,改革组织是基础,改革实施是重点,改革成效是关键。鉴于电力体制改革尚属进行时,特别是一些政策举措刚刚铺开,一些政策举措还在试点探索,因此建议开展2017年度评估,三者的权重在10∶50∶40(见表)。

改革组织的评估要点。评估各地区电力体制改革的组织情况,主要在两个方面。一是改革的领导力量。电改领导小组是否建立;政府部门(含能源监管机构)间分工及协作机制是否明确。二是国家批复方案后的细化。方案有无细化到具体方案、办法或细则;任务落实有无明确的时间表。2017年度两者的权重建议在5∶5。

改革实施的评估要点。评估各地区电力体制改革的组织情况,主要是市场主体准入、市场基础建立和市场体系构建三方面,2017年度三者的权重建议在10∶18∶22。

市场主体准入方面,五项重点。一是发电准入,评估准入是否规范,是否有违规机组参与。二是用户准入,评估是否按照行业和电压等级分批进入,是否存在人为指定用户进入。三是售电公司准入,评估是否允许参与市场交易。四是自备电厂准入,评估是否存在自备电厂未履行应尽义务参与市场。五是准入信息公开,评估是否建立信息公开制度并正式公开。



说明:建立科学的评价机制,对包括电力体制改革在内的改革成效进行评估,是中央深改小组的明确要求。《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发2005[9]号)落实的好坏如何判断,关键之一是要对执行的过程和结果进行全程监督和评估。华北电力大学中国能源政策研究中心致力于学术研究与中国实践的结合,不遗余力地推动中国能源治理体系的现代化。为便于政府有关部门理性、公正、量化地评价2017年度的电力体制改革取得成效,基于承担国家能源局课题的既有成果,结合电改进度,研究出一套量化打分表,供地方政府在总结2017年度电改工作时参考。

市场基础建立方面,四个环节。一是电网环节,电网公司是否积极配合政府推进改革;核定的电网输配电价是否在电力交易中得到应用。二是调度交易环节,交易机构组建是否落实了相对独立,实施股份制;交易管理委员会是否组建完成并有效发挥作用;调度机构和交易机构的衔接制度是否明确。三是增量配电环节,是否积极选择和推进试点,各试点确定的业主是否以社会资本为主。四是信用建设环节,是否积极着手相关建设工作。

市场体系构建方面,三个层次。一是当前的电力中长期交易规则制定层次,规则是否制定,与《电力中长期交易基本规则(暂行)》(发改能源[2016]2784号)精神的关键点是否有出入,比如准入用户是否全电量参与市场,市场主体合同不履约或存在明显偏差时是否有考核。二是中长期交易的具体执行层次,交易价格是否存在政府指定、行业组织或市场主体串谋;市场交易规模是否达到国家和地方政府的期望;售电公司代理的电量规模。三是交易规则健全完善层次,包括辅助服务机制建设,可再生能源交易机制建设,以及现货交易规则研究与建设。

改革成效的评估要点。改革成效体现在四个方面,即改革对市场机制建立的作用,改革对经济可持续发展的作用,改革对清洁高效绿色发展的作用,以及改革的可能负面作用。2017年度四者的权重建议在12∶10∶10∶8。

评估改革对市场机制建立的作用,主要在于市场价格是否反映供需关系;市场是否具有外部风险防范能力,比如对煤炭等外部环境的适应性;市场主体是否拥有选择权。评估改革对经济可持续发展的作用,主要在于是否实现“降成本”;进一步是否拉动扶植地方经济并提升或恢复了电力负荷。评估改革对清洁高效绿色发展的作用,主要在于是否促进清洁能源消纳;是否促进燃煤火电机组节能减排、大机组多发电。评估改革的可能负面作用,主要在于判断改革措施是否积极稳妥,特别是利益触及较大的电力企业是否出现了群体性社会事件。

电力体制改革评估要科学有序

公共政策评估是依据一定的标准和程序,对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为,是决定政策变化、政策改进和制定新政策的重要依据,实证研究是其理论发展的基础,量化的评估方法和技术的广泛应用是发展的不竭动力。中国的政策评估是政策过程中最为薄弱的一个环节,在评估主体、评估标准、评估内容、评估方法和评估机制上都尚不成熟。

对各地电力体制改革进展予以评估,本身也是一项开创性工作。建议国家发展改革委应重视电力体制改革评估体系的建设,评估体系要向社会公开征求意见,后续的评估结果适时公开,从而起到“以评促建”的作用,正确和有效地引导推动电力体制改革的目的。

2017年度的具体评估工作要特别注重方法,南方地区广东、云南、贵州的改革推进力度大,可以予以重点评估,其他地区评估可以抽样开展,突出重点才能避免兴师动众、劳而无功。 
 
标签: 电力体制

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